全國(guó)推開(kāi)“證照分離”改革  持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

　
　　———市場(chǎng)監(jiān)管總局登記注冊(cè)局負(fù)責(zé)同志就《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)推開(kāi)“證照分離”改革的通知》進(jìn)行解讀

　　2018年9月27日，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)推開(kāi)“證照分離”改革的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕35號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》），決定自2018年11月10日起，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)第一批106項(xiàng)涉企行政審批事項(xiàng)，分別按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等四種方式，實(shí)施“證照分離”改革。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局登記注冊(cè)局負(fù)責(zé)同志就《通知》有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了解讀。

　　一、《通知》出臺(tái)的背景是什么？

　　開(kāi)展“證照分離”改革，是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署，釋放企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境法治化、國(guó)際化、便利化的重要舉措。習(xí)近平總書(shū)記高度重視營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，明確提出要營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)要深化“證照分離”改革，破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”問(wèn)題，并在今年全國(guó)“兩會(huì)”上明確要求在全國(guó)推開(kāi)“證照分離”改革。

　　早在2015年底，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意在上海浦東新區(qū)率先116項(xiàng)涉企行政審批事項(xiàng)開(kāi)展“證照分離”改革試點(diǎn)。2017年9月，國(guó)務(wù)院部署在更大范圍推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)。今年初，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意上海市進(jìn)一步在浦東新區(qū)對(duì)47項(xiàng)涉企行政審批事項(xiàng)進(jìn)行改革試點(diǎn)。今年3月，市場(chǎng)監(jiān)管總局組織召開(kāi)了全國(guó)工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)“證照分離”改革重點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，組織上海、山東、山西、廣東、福建等地對(duì)試點(diǎn)情況進(jìn)行整體評(píng)估。各地改革試點(diǎn)運(yùn)行平穩(wěn)、效果良好。2015年“證照分離”改革在上海市浦東新區(qū)試點(diǎn)并在更大范圍復(fù)制推廣以來(lái)，有效降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻和制度性交易成本，提升了政府行政服務(wù)效率，受到了企業(yè)和社會(huì)公眾的廣泛好評(píng)。上海浦東新區(qū)實(shí)施“證照分離”改革后的2016年和2017年，納稅主體分別增加了4.9萬(wàn)戶和5.9萬(wàn)戶，分別較2015年增長(zhǎng)了9%和29%。2017年9月，國(guó)務(wù)院部署在更大范圍試點(diǎn)推進(jìn)“證照分離”改革后，辦了證、繳了稅的活躍企業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)，改革的輻射帶動(dòng)效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。至9月底，全國(guó)實(shí)有市場(chǎng)主體1.06億戶，前9個(gè)月新設(shè)市場(chǎng)主體1561.6萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)10.4%，日均新設(shè)市場(chǎng)主體5.72萬(wàn)戶，日均新設(shè)企業(yè)1.84萬(wàn)戶。商事制度改革以來(lái)，新創(chuàng)立的市場(chǎng)主體已經(jīng)占總數(shù)的73%，新創(chuàng)立的企業(yè)已經(jīng)占總數(shù)的72.2%。同時(shí)，評(píng)估結(jié)果也反映出一些問(wèn)題，有些事項(xiàng)尚未試點(diǎn)成熟不宜全國(guó)推開(kāi)、事中事后監(jiān)管和信息歸集共享有待進(jìn)一步加強(qiáng)、“證照分離”與“多證合一”改革的關(guān)系有待進(jìn)一步明確等。

　　按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，緊緊圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，在前期試點(diǎn)和評(píng)估工作基礎(chǔ)上，市場(chǎng)監(jiān)管總局會(huì)同中央編辦、司法部等部門(mén)研究起草了在全國(guó)推開(kāi)“證照分離”改革的政策文件。經(jīng)國(guó)務(wù)院第24次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)， 2018年9月27日，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)推開(kāi)“證照分離”改革的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。通過(guò)改革，進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，加強(qiáng)事中事后綜合監(jiān)管、公正監(jiān)管，進(jìn)一步營(yíng)告穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境。

二、在全國(guó)推開(kāi)“證照分離”改革是建立在上海等地前期改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上的，各地試點(diǎn)的實(shí)際效果怎么樣？改革帶來(lái)了哪些實(shí)惠？

　　實(shí)踐證明， “證照分離”改革是深化放管服改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手，在服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面成效顯著。

　　一是市場(chǎng)活力有效激發(fā)，企業(yè)滿意度大幅提升。對(duì)于直接取消審批、審批改備案事項(xiàng)，企業(yè)不再辦理許可證，實(shí)現(xiàn)持營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可經(jīng)營(yíng)，可以減少企業(yè)往返各部門(mén)奔波之苦，為企業(yè)節(jié)省大量的時(shí)間和精力。因私出入境中介機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定取消審批后，在浦東新區(qū)注冊(cè)的機(jī)構(gòu)由改革前的10家增加到目前的240多家；對(duì)于實(shí)行告知承諾的事項(xiàng)，只要當(dāng)事人承諾能夠符合審批條件即可獲得許可，可以更加放心大膽地去準(zhǔn)備經(jīng)營(yíng)所需事項(xiàng)，上海迪士尼樂(lè)園電影院就通過(guò)告知承諾順利申領(lǐng)到設(shè)立外商投資電影院許可證。對(duì)于提高透明度和可預(yù)期性的事項(xiàng)，企業(yè)也能對(duì)照更加透明的條件和標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)確預(yù)估能否獲得審批，避免無(wú)效的投入。第三方評(píng)估結(jié)果顯示，企業(yè)對(duì)改革后辦理許可證便利化的滿意度達(dá)92%。

　　二是政府職能轉(zhuǎn)變成效顯著。“證照分離”改革是一場(chǎng)刀刃向內(nèi)的政府改革，改革的結(jié)果是把降低門(mén)檻后的方便送給了企業(yè)，把事中事后監(jiān)管的挑戰(zhàn)留給了政府，這是政府管理理念上的重大改革。改革推進(jìn)過(guò)程中，針對(duì)每一項(xiàng)改革事項(xiàng)，試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)行政審批部門(mén)都制定了監(jiān)管實(shí)施方案，從以前的“以批代管”向“事中事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。在這一過(guò)程中，帶來(lái)的是政府部門(mén)審批模式的變革、審批流程的優(yōu)化、監(jiān)管手段的創(chuàng)新。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，上海浦東新區(qū)在改革實(shí)踐中探索形成了以“雙告知（告知申請(qǐng)人、告知審批部門(mén)）、雙反饋（反饋接收情況、反饋辦證情況）、雙跟蹤（跟蹤經(jīng)營(yíng)行為，跟蹤審批過(guò)程）的證照銜接機(jī)制，以及“雙隨機(jī)（隨機(jī)檢查對(duì)象，隨機(jī)檢查人員）、雙評(píng)估（信用評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估）、雙公示（公示行政許可信息、公示行政處罰信息）的監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，有力推動(dòng)了登記注冊(cè)、行業(yè)主管、行政審批、綜合執(zhí)法等部門(mén)間的信息共享、協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合獎(jiǎng)懲，初步形成了覆蓋企業(yè)全生命周期的政府監(jiān)管閉環(huán)。實(shí)踐證明，降低企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”難題的同時(shí)，注重加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，有效避免了出現(xiàn)重大監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

　　三是企業(yè)營(yíng)商環(huán)境得到優(yōu)化。“證照分離”改革是構(gòu)建國(guó)際化、法治化、便利化營(yíng)商環(huán)境的重要抓手，推動(dòng)了地方“最多跑一次”“就近服務(wù)”“網(wǎng)上服務(wù)”“一次辦成”等公共服務(wù)創(chuàng)新，深度對(duì)接企業(yè)需求，提供零距離、心貼心的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。根據(jù)第三方評(píng)估結(jié)果顯示，“證照分離”改革以來(lái)，認(rèn)為營(yíng)商環(huán)境改善很大的企業(yè)達(dá)到88%。如，首次進(jìn)出口非特殊用途化妝品審批改為備案后，企業(yè)從改革前跑北京審批改為網(wǎng)上進(jìn)行申報(bào)，實(shí)際辦理時(shí)間從改革前的3-6個(gè)月，減少到3-5個(gè)工作日。

　　三、《通知》在各地改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上對(duì)“證照分離”改革進(jìn)行了哪些優(yōu)化完善 ？核心內(nèi)容有哪些？

　　如果說(shuō)，各地改革試點(diǎn)方案是基礎(chǔ)版，全國(guó)推開(kāi)“證照分離”的改革方案就是升級(jí)版。為更好的復(fù)制推廣“證照分離”改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，盡快使改革惠及更多地區(qū)、更多企業(yè)，市場(chǎng)監(jiān)管總局會(huì)同有關(guān)部門(mén)做了大量的調(diào)查研究，對(duì)上海等地的改革方式進(jìn)行了優(yōu)化完善，對(duì)改革事項(xiàng)進(jìn)行了逐一評(píng)估，形成了國(guó)務(wù)院文件。《通知》明確，“證照分離”改革必須堅(jiān)持的三個(gè)基本原則：一是要“突出照后減證，能減盡減、能合則合”；二是要“做到放管結(jié)合，放管并重，寬進(jìn)嚴(yán)管”；三是“堅(jiān)持依法改革，于法有據(jù)，穩(wěn)妥推進(jìn)”。 從具體內(nèi)容上看，

　　一是在改革方式上，《通知》明確按照“直接取消審批，審批改為備案，實(shí)行告知承諾，優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)”這四種方式在全國(guó)推開(kāi)“證照分離”改革，以“優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)”覆蓋了上海等地試點(diǎn)的“提高透明度和可預(yù)期性”和“強(qiáng)化準(zhǔn)入監(jiān)管”這兩種改革方式，以突出對(duì)“準(zhǔn)入”環(huán)節(jié)的優(yōu)化審批服務(wù)，進(jìn)一步降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻和制度性交易成本，營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境。需要特別說(shuō)明的是，對(duì)于“小餐飲、小食雜、食品小作坊的經(jīng)營(yíng)許可”，《通知》沒(méi)有限定改革方式，而是要地方結(jié)合實(shí)際，從盡量方便群眾、有利于群眾就業(yè)的角度出發(fā)，堅(jiān)持保障安全、衛(wèi)生的原則，自主決定改革方式。

　　二是在改革事項(xiàng)上，第一批全國(guó)推開(kāi)改革的106項(xiàng)涉企行政審批事項(xiàng)是在上海等地已經(jīng)開(kāi)展試點(diǎn)的163項(xiàng)中選取的。根據(jù)《通知》，納入第一批“證照分離”改革范圍的涉企行政審批事項(xiàng)中，取消審批的有因私出入境中介機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定等2項(xiàng)，市場(chǎng)主體辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照后即可開(kāi)展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；改為備案的有首次進(jìn)口非特殊用途化妝品行政許可1項(xiàng)，市場(chǎng)主體報(bào)送備案材料后即可開(kāi)展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；實(shí)行告知承諾的有電影放映單位設(shè)立審批等19項(xiàng)，有關(guān)部門(mén)對(duì)申請(qǐng)人承諾符合審批條件并提交有關(guān)材料的，當(dāng)場(chǎng)辦理審批；優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)的有外商投資旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可等80余項(xiàng)，針對(duì)市場(chǎng)主體關(guān)心的突出問(wèn)題，精簡(jiǎn)審批材料，提高登記審批效率。

　　三是在改革范圍上，要實(shí)現(xiàn)涉企行政審批事項(xiàng)的全覆蓋。《通知》明確，要建立長(zhǎng)效機(jī)制，同步探索推進(jìn)中央事權(quán)與地方事權(quán)的涉企行政審批事項(xiàng)改革，做到成熟一批復(fù)制推廣一批，逐步推動(dòng)減少涉企行政審批事項(xiàng)，按照“證照分離”改革模式，對(duì)所有涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行分類管理，實(shí)現(xiàn)全覆蓋，為企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)提供便利。下一步，在第一批全國(guó)推開(kāi)“證照分離”改革事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步摸清涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政許可事項(xiàng)底數(shù)，率先在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推動(dòng)形成全覆蓋、全流程的許可事項(xiàng)清單。

　　四、《通知》明確提出了哪些重要措施，確保不出現(xiàn)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)？

　　“做到放管結(jié)合，放管并重，寬進(jìn)嚴(yán)管”，是全國(guó)推開(kāi)“證照分離”改革必須遵循的基本原則之一。根據(jù)《通知》精神，該放給市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位。始終把放管結(jié)合置于突出位置，做好審批和監(jiān)管的有效銜接，監(jiān)管環(huán)節(jié)后移，從靜態(tài)監(jiān)管向動(dòng)態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，推動(dòng)綜合監(jiān)管、公正監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。

　　一是要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。《通知》重點(diǎn)重申了“四個(gè)誰(shuí)”的監(jiān)管原則，明確要求行業(yè)主管部門(mén)切實(shí)強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，加強(qiáng)公正監(jiān)管，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空；同時(shí)，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的“雙隨機(jī)”抽查工作機(jī)制和制度規(guī)范，全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，健全跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，探索建立監(jiān)管履職標(biāo)準(zhǔn)。建立“黑名單”制度，對(duì)探索包容審慎監(jiān)管以及建立多元共治格局等方面提出了具體工作要求。

　　二是要突出信息歸集共享。信息歸集共享是實(shí)現(xiàn)證照分離、協(xié)同監(jiān)管的基礎(chǔ)支持手段。《通知》明確要求各地區(qū)、各部門(mén)進(jìn)一步完善全國(guó)和省級(jí)信用信息共享平臺(tái)、國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，在更大范圍、更深層次實(shí)現(xiàn)部門(mén)間市場(chǎng)主體基礎(chǔ)信息、相關(guān)信用信息、違法違規(guī)信息的歸集共享、業(yè)務(wù)協(xié)同。同時(shí)，要求加快完善政府部門(mén)涉企信息資源歸集目錄，健全市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)與行政審批、行業(yè)主管部門(mén)之間對(duì)于備案事項(xiàng)目錄和后置審批事項(xiàng)目錄的動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。有關(guān)事項(xiàng)信息要通過(guò)“信用中國(guó)”網(wǎng)站和國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)記于相關(guān)市場(chǎng)主體名下，并對(duì)外公示。

　　三是要落實(shí)好保障措施。《通知》要求，省、自治區(qū)、直轄市人民政府要統(tǒng)籌推進(jìn)改革，層層壓實(shí)責(zé)任，確保積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革。各地區(qū)、各部門(mén)要針對(duì)第一批106項(xiàng)具體改革事項(xiàng)，細(xì)化改革舉措和事中事后監(jiān)管措施，逐一制定出臺(tái)直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)的具體管理措施，并于2018年11月10日前，將上述管理措施送市場(chǎng)監(jiān)管總局備案，同時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。

　　五、如何準(zhǔn)確理解和把握 “證照分離”改革與“多證合一”改革的關(guān)系？

　　“證照分離”改革是“先照后證”改革的深化和完善，對(duì)涉及國(guó)家安全、公共安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益外的事項(xiàng)，將許可類的“證”分別采用適當(dāng)管理方式分離出來(lái)，突出照后減證，能減盡減、能合則合，盡可能減少審批發(fā)證，有效區(qū)分“照”“證”功能，著力破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”難題。

　　“多證合一”改革以減少涉企登記、備案等非行政許可類事項(xiàng)為主要方式，以信息共享為主要手段，著力解決“信息多跑路，群眾少跑腿”的問(wèn)題，努力實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”“一次就辦成”。

　　“證照分離”改革，“分”的是行政審批事項(xiàng)，突出法律性質(zhì)“分”，辦理環(huán)節(jié)“分”，管理方式“分”，通過(guò)分類管理，最大限度破解“辦照容易辦證難”和“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”問(wèn)題。“多證合一”改革，“合”的是非行政審批事項(xiàng)，突出證照載體“合”，辦理環(huán)節(jié)“合”，企業(yè)信息“合”，通過(guò)逐步取消事項(xiàng)，減少企業(yè)辦事制度性成本。

　　下一步，我們將統(tǒng)籌推進(jìn)“證照分離”和“多證合一”改革。在推動(dòng)“證照分離”改革對(duì)涉企行政審批事項(xiàng)全覆蓋的同時(shí)，對(duì)于改革后屬于信息采集、記載公示、管理備查的事項(xiàng)，原則上要通過(guò)“多證合一”改革及時(shí)整合到營(yíng)業(yè)執(zhí)照上，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體“一照一碼走天下”。

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